Каталог статей из сборников научных конференций и научных журналов- Право собираться мирно, митинги, шествия, пикетирования: конституционно-правовое исследование

С. Е. Горенкова, магистрант,

e-mail: swetlanagorenkova@yandex.ru

Среднерусский институт управления, Российская академия народного хозяйства и государственного управления, г. Орел, Россия

Введение

Конституционное право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования представляет собой одну из фундаментальных гарантий демократического устройства государства. Свободное осуществление данного права обеспечивает диалог между обществом и властью, позволяет артикулировать общественные запросы, а также предоставляет гражданам возможность выражать свое отношение к проводимой государственной политике [1].

Вместе с тем в последние годы законодательное регулирование данной сферы претерпело значительные изменения: были введены новые ограничения условий организации публичных мероприятий, усилена юридическая ответственность за нарушение установленного порядка их проведения [2]. Отдельную проблему составляют ограничения, введенные в период пандемии коронавирусной инфекции и сохраняющие свое действие после фактического прекращения эпидемиологической угрозы.

Настоящая статья посвящена комплексному анализу конституционно-правового регулирования права на мирные собрания с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации (КС РФ), зарубежного опыта и актуальной судебной практики.

Основная часть

Понятие и содержание права собираться мирно

Ст. 31 Конституции Российской Федерации закрепляет право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Данное право относится к группе политических прав и обеспечивает возможность граждан влиять на деятельность органов публичной власти, а также выражать свою позицию по значимым общественным вопросам (см, например: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2013 г. № 4-П).

Свобода собраний носит комплексный характер и включает правомочия свободно передвигаться, выражать мнение, обращаться к органам власти с требованиями [3, c. 12]. Произвольное вмешательство государства хотя бы в один из этих компонентов затрагивает содержание права в целом.

Осуществление свободы собраний носит дифференцированный характер, который находит свое отражение на уровне специального федерального законодательства.

Так, Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» разграничивает различные формы публичных мероприятий, каждая из которых обладает собственной спецификой:

·       Собрание предполагает совместное присутствие граждан в определенном месте для коллективного обсуждения.

·       Митинг, как правило, проводится на открытом пространстве и сопровождается публичными выступлениями.

·       Демонстрация и шествие связаны с организованным передвижением участников.

·       Пикетирование выражается в нахождении граждан вблизи определенного объекта, как правило, с использованием плакатов и иных агитационных средств [4].

Однако, вне зависимости от конкретной формы любое публичное мероприятие должно отвечать двум конституционно закрепленным условиям: оно проводится мирно и без оружия. Из этого вытекает требование добровольности участия и исключение любых форм насилия [5, c. 17].

Конституционные и законодательные основы права собираться мирно

Конституционная основа рассматриваемого права не исчерпывается ст. 31 Конституции России. Неотъемлемой частью конституционно-правового регулирования здесь выступают положения ч. 3 ст. 55 Конституции России, в которой закрепляются общие пределы допустимых ограничений: они возможны только на основании федерального закона и лишь в целях защиты конституционно значимых ценностей.

В подобном контексте КС РФ неоднократно подчеркивал, что предусмотренный законодательством порядок проведения публичных мероприятий является уведомительным, а не разрешительным (см., например: Определение Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2009 г. № 484-О-П). Уведомление органа власти о проведении мероприятия преследует цель обеспечения общественного порядка и безопасности, а не получения разрешения на реализацию конституционного права. Основания для отказа в согласовании исчерпывающим образом закреплены в законе и не могут толковаться расширительно. При этом орган власти не вправе запретить мероприятие, но может предложить изменить время или место его проведения, мотивировав такое предложение вескими доводами (см.% Постановление Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2013 г. № 4-П).

Существенное значение для практики осуществления права собираться мирно имеет и разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. Последние уполномочены определять специально отведенные места для проведения публичных мероприятий и места, где их проведение запрещено [1]. Однако, как установил КС РФ, субъекты Федерации не вправе вводить ограничения, имеющие первичный нормообразующий характер, и расширять федеральные запреты за пределы, допускаемые ч. 3 ст. 55 Конституции РФ (см.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 ноября 2019 г. № 33-П). Неконституционными, в частности, были признаны региональные нормы, устанавливавшие чрезмерно широкие зоны запрета вблизи зданий органов власти (см.: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 июня 2020 г. № 27-П).

Пикетирование как особая форма публичного мероприятия

Среди форм публичных мероприятий особого внимания заслуживает пикетирование, в отношении которого действует упрощенный правовой режим. Одиночное пикетирование, за исключением случаев использования быстровозводимой конструкции, не требует предварительного уведомления, что делает его наиболее доступной формой выражения гражданской позиции (см.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 мая 2021 г. № 19-П).

Вместе с тем упрощенный режим одиночного пикетирования порождает проблему так называемых серийных пикетов, когда несколько формально одиночных акций объединены единым замыслом и общей организацией.

Законодательство допускает признание совокупности таких пикетов единым коллективным мероприятием, требующим уведомления.

КС РФ, однако, указал, что данная норма подлежит ограничительному толкованию: она применима лишь тогда, когда пикеты проходят одновременно, территориально тяготеют друг к другу, основаны на использовании общих требований и ассоциативно узнаваемых средств агитации (см.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 мая 2021 г. № 19-П). Если же пикетирование организуется одним лицом и осуществляется в течение нескольких дней при участии не более одного гражданина одновременно, признание таких акций единым мероприятием чрезмерно ограничивало бы конституционное право.

Впрочем, данная проблема остается актуальной для правоприменительной практики, поскольку критерии разграничения серийных одиночных пикетов и коллективного мероприятия носят оценочный характер и допускают неоднозначное толкование.

Шествие: правовая природа и проблемы квалификации

Шествие занимает особое место среди форм публичных мероприятий, поскольку предполагает организованное передвижение участников по заранее определенному маршруту. В отличие от собрания или митинга, где граждане находятся в фиксированной точке, шествие по своей природе связано с использованием публичного пространства в динамике, что неизбежно затрагивает интересы значительно более широкого круга лиц: от участников дорожного движения до жителей прилегающих территорий [6].

Именно эта особенность обусловливает повышенные требования к согласованию шествий с органами власти. Маршрут, время проведения и предполагаемая численность участников приобретают здесь критическое значение, поскольку от них зависит объем организационных мер по обеспечению безопасности и поддержанию нормального функционирования городской инфраструктуры. КС РФ указывал, что само по себе нахождение большого числа людей в одном месте создает определенные риски, а при движении по городским улицам эти риски возрастают многократно (см: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 мая 2012 г. № 12-П).

С практической точки зрения существенной является проблема отграничения шествия от совместной прогулки граждан. Шествие характеризуется наличием единого организационного начала, идентификационных признаков участников (элементов одежды, символики, агитационных материалов), а также целенаправленностью передвижения. Коллективная прогулка, напротив, лишена этих признаков и не подпадает под требования законодательства о публичных мероприятиях [4].

Вместе с тем на практике граница между этими явлениями нередко оказывается размытой, что создает риск как необоснованного привлечения граждан к ответственности за участие в несогласованном мероприятии, так и уклонения организаторов от соблюдения уведомительного порядка путем придания шествию видимости обычной прогулки.

Проблемы реализации права собираться мирно: длящийся запрет публичных мероприятий в связи с пандемией COVID-19

На сегодняшний день наиболее острой практической проблемой в сфере реализации права на мирные собрания является сохранение запрета на проведение публичных мероприятий в связи с особой санитарно-эпидемиологической обстановкой, вызванной глобальной пандемией COVID-19. Соответствующие запреты были введены в 2020-2021 гг. практически во всех регионах России и все еще не везде отменены.

В частности, в г. Москве Указом Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ был установлен режим повышенной готовности, включающий запрет проведения публичных мероприятий. Впоследствии Указом Мэра Москвы от 8 июня 2020 г. № 68-УМ при общем снятии большинства ограничений запрет публичных мероприятий был сохранен (п. 2.6). Этот запрет продолжает формально действовать и в настоящее время, несмотря на фактическое прекращение эпидемиологической угрозы и отмену подавляющего большинства иных «ковидных» ограничений.

Попытка оспорить данный запрет была предпринята политической партией «Яблоко» в 2025 г., которая обратилась в Московский городской суд с административным исковым заявлением о признании соответствующих норм указов мэра Москвы недействующими. Заявитель опирался, в частности, на правовую позицию КС РФ, сформулированную в Постановлении от 18 июля 2024 г. № 38-П, согласно которой прекращение экстраординарной ситуации, послужившей основанием для принятия оспариваемого акта, может рассматриваться как новое обстоятельство, допускающее повторное обращение в суд.

Тем не менее, Определением Московского городского суда от 3 апреля 2025 г. в принятии иска было отказано со ссылкой на наличие вступивших в законную силу судебных решений, которыми ранее проверялась законность тех же норм. Первый апелляционный суд общей юрисдикции своим Апелляционным определением от 18 июня 2025 г. по делу № 66а-1132/2025 оставил данный отказ без изменения, указав, что заявителем не приведено новых оснований, свидетельствующих об изменении законодательства, на соответствие которому проверялись оспариваемые нормы.

Подобный подход вызывает серьезные сомнения с конституционно-правовой точки зрения.

Показателен в этой связи зарубежный опыт. Например, Федеральный конституционный суд Германии еще в апреле 2020 г. постановил, что необходимость защиты здоровья населения не может служить основанием для абсолютного запрета собраний (BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 17. April 2020). ФКС Германии подчеркнул, что свобода собраний может ограничиваться только при строгом соблюдении принципа пропорциональности, а общий превентивный запрет не выдерживает проверки на соразмерность, поскольку не учитывает индивидуальные особенности каждого конкретного мероприятия [7]. Кроме того, ФКС Германии особо отметил, что ограничения должны носить временный характер и подлежать пересмотру по мере изменения эпидемиологической обстановки.

Таким образом, с позиций сравнительного конституционного права ситуация в Москве представляет собой случай, при котором ограничение, введенное в условиях чрезвычайных обстоятельств, утрачивает связь с породившей его угрозой и тем самым перестает отвечать требованиям соразмерности. Запрет, лишенный актуального фактического основания, превращается из временной вынужденной меры в постоянное ограничение конституционного права, что противоречит как ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, так и общим принципам, выработанным практикой конституционного правосудия [8].

Выводы

Проведенный анализ свидетельствует о том, что российское конституционное правосудие сформировало развитую систему правовых позиций, направленных на обеспечение баланса между свободой мирных собраний и защитой публичных интересов. КС РФ последовательно подтверждает уведомительный характер порядка проведения публичных мероприятий, устанавливает ограничительные рамки для дискреции органов власти, защищает доступность одиночного пикетирования.

Вместе с тем правоприменительная практика не всегда следует этим ориентирам. Изначально связанный с пандемией COVID-19, но сохраняющийся в настоящее время запрет публичных мероприятий в Москве (а также в других регионах России) демонстрирует необходимость законодательного закрепления механизма обязательного пересмотра ограничений, введенных в условиях чрезвычайных обстоятельств, по мере их прекращения. Отсутствие такого механизма создает условия, при которых временная мера фактически превращается в бессрочное ограничение конституционного права, что несовместимо с принципами правового и демократического государства. 

Библиографический список

1.    Брежнев О. В. Право граждан на организацию и проведение публичных мероприятий в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2025. № 5. С. 53–63.

2.    Шугрина Е. С. Новые правила организации и проведения публичных мероприятий: что скажет Конституционный Суд РФ? // Муниципальное право. 2012. № 3. С. 2–11.

3.    Храмова Т. М. Ограничения конституционной свободы собраний: сравнительно‑правовой анализ: дис. … канд. юрид. наук. М., 2015. 220 с.

4.    Мамонов В. В. Конституционные вопросы реализации гражданами права собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование // Ленинградский юридический журнал. 2022. № 4 (70). С. 47–57.

5.    Дмитриев Ю. А. Свобода манифестаций в СССР. М., 1991. 136 с.

6.    Астафичев П. А. Сочетание конституционно‑правового и административно‑правового регулирования собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: право. 2019. № 3. С. 10–19.

7.    Урошлева А. С. О свободе собраний в пандемию: аргументы в решениях органов конституционного контроля на примерах Германии и США // Конституционное и муниципальное право. 2022. № 4. С. 61–68.

8.    Авакьян С. А. Демократия протестных отношений: конституционно‑правовое измерение // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 1. С. 3–17.