Каталог статей из сборников научных конференций и научных журналов- Риски манипулирования целевыми индикаторами при оценке выполнения государственной программы «Развитие образования»

А. Д. Бычхиджи, магистрант, E-mail: bychkhidzhia@mail.ru,

Высшая школа государственного аудита,

Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова, г. Москва, Россия

Введение

Государственные программы Российской Федерации являются ключевым инструментом достижения национальных целей развития и обеспечивают содержательную взаимосвязь стратегического и бюджетного планирования. Государственная программа «Развитие образования», утверждённая постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2017 года № 1642, направлена на повышение доступности и качества образования на всех уровнях – от дошкольного до высшего [1].

Оценка эффективности реализации государственных программ осуществляется на основе системы целевых показателей (индикаторов), которые призваны отражать степень достижения поставленных целей и решения задач [2]. Однако практика государственного аудита свидетельствует о наличии существенных рисков, связанных с возможностью манипулирования данными показателями. Как отмечается в методических документах Счётной палаты Российской Федерации, подверженность системы индикаторов различным формам манипулирования является одной из «болевых точек» стратегического планирования.

Актуальность исследования обусловлена тем, что при формальном достижении плановых значений показателей не всегда достигается ожидаемый социально-экономический эффект. Это создаёт иллюзию успешной реализации программы при фактическом отсутствии качественных изменений в сфере образования.

Целью настоящей статьи является систематизация рисков манипулирования целевыми индикаторами государственной программы «Развитие образования» и обоснование направлений их минимизации в рамках внешнего государственного аудита.

Теоретические основы проблемы манипулирования показателями

Под манипулированием показателями государственных программ следует понимать совокупность действий (или бездействия) ответственных исполнителей, направленных на создание формально благоприятной картины реализации программы при отсутствии реальных качественных изменений в регулируемой сфере. Такое манипулирование может быть как намеренным, так и являться следствием методологических недостатков системы показателей.

В научной литературе и практике государственного управления выделяется несколько ключевых проблем, создающих предпосылки для манипулирования [3]. Во-первых, это низкое качество целеполагания, когда цели программы формулируются размыто и допускают множественные интерпретации.

Во-вторых, преобладание так называемых «технических» показателей, которые фиксируют количественные параметры деятельности (число построенных объектов, количество проведённых мероприятий), но не отражают реальное качество предоставляемых услуг.

В-третьих, существенной проблемой является неработоспособность принципа декомпозиции целей. На практике это проявляется в несогласованности показателей различных уровней: стратегических документов, национальных проектов и собственно государственных программ. В результате одни и те же цели могут измеряться разными индикаторами с различными целевыми значениями, что затрудняет объективную оценку их достижения.

Наконец, формальность системы оценки эффективности, низкая ответственность руководителей за результаты реализации программ и наличие временного лага между деятельностью исполнителя и получением результатов также способствуют распространению практик манипулирования.

Типология рисков манипулирования целевыми индикаторами

На основе анализа методических материалов и практики государственного аудита можно выделить следующие основные типы рисков манипулирования целевыми индикаторами государственных программ.

Первый тип – занижение плановых значений показателей. Данный риск реализуется путём установления заведомо достижимых целевых значений, которые могут быть выполнены без существенных усилий или даже при сохранении текущего положения дел. В результате программа демонстрирует высокий процент достижения показателей, однако реального улучшения ситуации не происходит. Особенно характерен этот риск для показателей, методика расчёта которых позволяет ответственному исполнителю самостоятельно определять плановые значения без внешней экспертизы их обоснованности.

Второй тип – исключение «неудобных» показателей. При очередной корректировке государственной программы из системы мониторинга могут исключаться индикаторы, достижение которых представляется затруднительным. Формально это может обосновываться изменением приоритетов государственной политики, совершенствованием методологии или оптимизацией системы показателей. Однако фактически такое исключение позволяет избежать фиксации недостижения целей и снижает транспарентность оценки программы.

Третий тип – корректировка методик расчёта показателей. Изменение порядка расчёта индикатора в процессе реализации программы может существенно повлиять на его значение при неизменности фактического положения дел. Например, изменение базы расчёта, порядка округления, источников исходных данных или периода усреднения способно «улучшить» значение показателя без реального прогресса. Особую сложность для аудита представляют ситуации, когда корректировки вносятся ретроспективно или недостаточно документируются.

Четвёртый тип – подмена содержательных показателей техническими. Технические показатели фиксируют объём выполненной работы (количество построенных школ, число закупленного оборудования, охват программами), но не измеряют качество результата и его влияние на конечных благополучателей [4]. В сфере образования это особенно актуально: показатель «доля образовательных организаций, оснащённых современным оборудованием» не отражает, используется ли это оборудование и влияет ли оно на качество образования.

Пятый тип – манипулирование временными параметрами. Данный риск связан с переносом сроков достижения показателей, концентрацией отчётности в конце периода или искусственным ускорением фиксации результатов. Практика показывает, что значительная часть кассового исполнения расходов по государственным программам приходится на четвёртый квартал, что может свидетельствовать о проблемах в планировании и создаёт риски формального «закрытия» показателей.

Проявление рисков в контексте государственной программы «Развитие образования»

Государственная программа «Развитие образования» характеризуется сложной структурой, включающей множество подпрограмм, федеральных проектов и комплексов процессных мероприятий. Это создаёт объективные предпосылки для реализации рисков манипулирования на различных уровнях.

Анализ системы показателей программы позволяет выделить несколько характерных особенностей. Значительная часть индикаторов носит технический характер и отражает скорее процесс (количество введённых объектов, число обученных педагогов, охват цифровыми сервисами), нежели результат (качество образования, уровень компетенций выпускников, удовлетворённость участников образовательного процесса).

Показатели, связанные с международными сравнениями (позиции в рейтингах PISA, TIMSS, присутствие университетов в глобальных рейтингах), в определённой степени защищены от манипулирования в силу внешнего характера оценки. Однако их достижение зависит от множества факторов, не всегда связанных с мероприятиями программы, что создаёт риски как завышения, так и занижения оценки эффективности [5].

Отдельного внимания заслуживает показатель охвата детей дополнительным образованием. Целевое значение в 80 процентов детей в возрасте от 5 до 18 лет представляется амбициозным, однако методика его расчёта допускает различные интерпретации. В частности, вопросы вызывает учёт детей, посещающих несколько программ, разграничение формального и неформального дополнительного образования, а также верификация данных региональных информационных систем.

Динамика изменения состава показателей программы также требует критического анализа. Неоднократные корректировки перечня индикаторов, изменения их целевых значений и методик расчёта затрудняют сопоставление результатов по годам и оценку реального прогресса в достижении целей программы.

Направления минимизации рисков в рамках государственного аудита

На этапе формирования и корректировки государственных программ целесообразно проведение независимой экспертизы обоснованности плановых значений показателей. Такая экспертиза должна включать анализ динамики показателя за предшествующие периоды, сопоставление с аналогичными показателями в других программах и регионах, оценку достаточности запланированных ресурсов для достижения целевых значений.

Важным направлением является обеспечение стабильности системы показателей. Любые изменения перечня индикаторов, их целевых значений или методик расчёта должны сопровождаться развёрнутым обоснованием и пересчётом ретроспективных значений по новой методике для обеспечения сопоставимости данных [4].

В рамках аудита эффективности необходимо уделять внимание не только степени достижения плановых значений, но и качеству самих показателей. Методика оценки качества государственных программ, разработанная Счётной палатой Российской Федерации, предусматривает анализ «амбициозности» целевых значений, стабильности состава показателей, своевременности предоставления отчётных данных.

Перспективным представляется расширение использования показателей результата и социального эффекта наряду с показателями процесса. В сфере образования можно говорить об индикаторах, основанных на независимой оценке качества образования, результатах опросов участников образовательного процесса, данных о трудоустройстве выпускников и т.п.

Заключение

Проведённый анализ позволяет сделать вывод о наличии существенных рисков манипулирования целевыми индикаторами при оценке выполнения государственной программы «Развитие образования». Выделенные типы рисков (занижение плановых значений, исключение «неудобных» показателей, корректировка методик расчёта, подмена содержательных показателей техническими и манипулирование временными параметрами) имеют системный характер и присущи программному управлению в целом.

Минимизация указанных рисков требует совершенствования как нормативно-методической базы разработки и реализации государственных программ, так и развития инструментария внешнего государственного аудита. Ключевыми направлениями являются независимая экспертиза обоснованности плановых значений, обеспечение стабильности и прозрачности системы показателей, расширение использования индикаторов результата и социального эффекта.

Библиографический список

1.    Российская Федерация. Правительство. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» : постановление Правительства Российской Федерации от 26 дек. 2017 г. № 1642 (с изм. и доп.). – Текст : непосредственный.

2.    Российская Федерация. Правительство. Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации : постановление Правительства Российской Федерации от 2 авг. 2010 г. № 588. – Текст : непосредственный.

2.Наумов, С. Н. Оценка качества государственных программ Российской Федерации и противодействие манипулированию их индикаторами / С. Н. Наумов, Н. В. Гусева [и др.] // Экономическая безопасность. – 2022. – Т. 5, № 4. – С. 276–291.

3.    Афанасьев, М. П. Инструментарий оценки эффективности бюджетных программ / М. П. Афанасьев, Н. Н. Шаш // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2013. – № 3. – С. 48–69.

4.    Климанов, В. В. Методики оценки эффективности госпрограмм в регионах / В. В. Климанов, А. А. Михайлова // Бюджет. – 2014. – № 5. – С. 56–75.