Каталог статей из сборников научных конференций и научных журналов- Верховный тайный совет в системе высших органов власти: особенности взаимодействия (1726–1727 годы)

И. В. Упоров, доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор,

ORCID 0000-0002-0906-5228, e-mail: uporov@list.ru,

Российская академия естествознания,

г. Краснодар, Россия

После смерти Петра I на престол взошла неопытная в делах государственного управления Екатерина I. Воспользовавшись этим обстоятельством, более чем опытный Меншиков сумел путем политических маневров, в которых он бы искушен, сделать так, что был учрежден Верховный тайный совет как орган власти, который, де-факто стал управлять государством при формальном верховенстве на властной пирамиде императрицы, и, разумеется, Александр Меншиков имел значительное влияние. Указ о создании Верховного тайного совета состоялся в феврале 1726 г. [1], где, среди прочего, были определены полномочия Верховного тайного совета, в то числе Верховный тайный совет получал право рассматривать на своих заседаниях все вопросы государственной жизни, которые в Сенате и Коллегиях сочтут «самыми важными», о чем Сенат и Коллегии должны были письменно извещать Верховный тайный совет – «А из Сената и из других всех Коллегий писать, о чем самом важном деле случится, по сему: доношение в Верховный Тайный Совет» (ранее коллегии подчинялись Правительствующему Сенату [2, с. 37]). В этой связи в Указе уточнялось, что взаимодействие между Сенатом и Коллегиями должно было осуществляться посредством направления друг другу «промеморий», то есть обмена информацией служебного характера (в то время как ранее Сенат направлял предписывающие указы).

Соответственно и Верховный тайный совет также должен был взаимодействовать с иными органами власти в тогдашней Российской империи. С императрицей взаимодействие осуществлялось через ее Кабинет во главе с кабинет-секретарем А. В. Макаровым. Эта должность кабинет-секретаря довольно занчимой – если при Петре I он вообще не имел чина и его должность не включалась в Табель о рангах, то императрица произвела Макарова в генерал-майоры, а затем в действительные тайные советники. После учреждения Верховного тайного совета кабинет-секретарь Макаров по-прежнему был личным секретарем императрицы, и все документы из Верховного тайного совета должны были попадать через руки Алексея Макарова (такое положение сохранялось и при императоре Петре II) [3, с. 270].

В этой связи следует еще заметить, что первоначально, в период решения вопроса об учреждении Верховного тайного совета, предполагалось, что Макаров в силу своего должностного положения также будет включен в состав этого органа. Однако этого не произошло, но, тем не менее, в некоторых случаях Макаров принимал участие в обсуждении некоторых вопросов на заседаниях Верховного тайного совета. Например, 3 марта 1727 г. Макаров обратил внимание членов совета на то, что «в сибирской губернии многие ссылочные люди отъ безсовестных своих злых обычаев показывают на неповинных людей, при том показывают и на воевод, у которых под караулом государево слово и дело. И тех неповинных в Москву непрестанно посылают в Преображенскую канцелярию, а там, по следованию, важных причин не отыскивается, и оттого тем людям неповинным чинится великая обида и разорение» [4, с. 197]. Исходя из такой постановки вопроса, кабинет-секретарь Макаров выдвинул предложение об отмене такого рода порядка и возложить дознание на губернаторов. Можно еще отметить совместный труд Макарова, Меншикова и Остермана («Записка о государственных нуждах» [3, прило. 10], где в довольно пространной форме излагались насущные проблемы российского государства и пути их решения.

В целом же, как видно, Верховный тайный совет и Кабинет императрицы Екатерины I взаимодействовали в деловом стиле без каких-либо конфликтов. Однако после смерти Екатерины I ситуация с Кабинетом изменилась. Юный Петр II (де-факто его позиция определялась Долгорукими) решил, что Кабинет более не нужен и был упразднен. И в числе первых указов императора был Указ от 24 мая 1727 г. «О доношении по важным делам и по первым трем пунктам Сенату и Верховному Тайному Совету», где отменялось предписание Екатерины I о том, что надо о важных делах доносить прежде всего «в Наш Кабинет», то есть в ее личную канцелярию, и теперь, указывалось в этом акте, «ныне указали Мы о таковых новых и важных делах тем командующим генералам и из губерний губернаторам писать в Наш Верховный Тайный Совет, а не в Кабинет» [5]. В Указе уточнялись отмеченные «пункты», введенные еще Петром I и касавшиеся политических преступлений: 1) ежели кто за кем знает злое умышление на здоровье Его Императорского Величества; 2) об измене; 3) о возмущении или бунте … из Санкт-Петербурга и ближних к Санкт-Петербургу губерний (Новогродской, Лифляндской, Эстляндской) и провинций писать в Сенат, а из дальних провинций в Москву к Действительному Тайному Советнику и Генерал-Губернатору Князю Ромодановскому» [5]. Делалась также важнейшая оговорка: «А в Наш Верховный Тайный Совет писать о том для ведома немедленно» [5]. В завершающей части Указа предписывалось, что «в Кабинет ни о каких делах впредь до указу не писать».

В результате упразднения Кабинета взаимодействие императора и Верховного тайного совета стало осуществляться непосредственно через Верховный тайный совет, куда уже бывший кабинет-секретарь Макаров согласно предписанию Верховного тайного совета должен был сдать все дела Кабинета (сам Макаров получил должность президента Камер-коллегии, но есть сведения о том, что в одной записке он писал, что «попал в Меншиковым испорченное место, как в неволю» [3, с. 279]. Тем самым Верховный тайный совет, учитывая юность императора, усилил свое влияние в структуре властных органов, фактически осуществляя в стране верховную власть.

Важнейшим органом власти в Российской империи был Сенат. С учреждением Верховного тайного совета роль этого органа была заметно снижена. Сенат, который провозгласил Екатерину I императрицей, указом этой же государыни был в значительной степени подчинен Верховному тайному совету. Такое изменение роли Сената, который, был важнейшим коллегиальным органом высшей государственной власти, занимавший по значимости ведущее, место (после императора Петра I) во властной иерархии, было, безусловно, крупным событием, поскольку Верховный тайный совет во многом заменил Сенат. Вместе с тем нужно иметь в виду, что изменение соотношения властных полномочий разных органов государственной власти в российской империи не могло происходить без приближенных императрицы, и в этой острой закулисной борьбе больше других преуспел упомянутый Меншиков, который еще при Петре I смог добиться благоприятного расположения супруги императора.

С созданием Верховного тайного совета вошедшие в него члены Сената были освобождены от этой обязанности, а вместо них, как отмечается в учредительном указе Екатерины I, предписывалось «выбрать других персон, которые при одном Сенатском правлении будут», то есть будут исполнять эти обязанности на постоянной основе. Такой шаг сразу же понизил Сенат с точки зрения представительства в нем высокопоставленных чиновников, поскольку новые члены Сената были явно менее влиятельными. Так, граф Матвеев считал в этой связи даже невозможным сноситься с Сенатом, поскольку тот не соответствовал его рангу действительного тайного советника, в частности, в исторических источниках приводится следующее его мнение: «понеже ныне учрежден Верховный Тайный Совет, в котором ниже действительных тайных советников никого не обретается, ныне в Сенат определены вновь члены ранга генерал-майора и ниже действительных тайных советников двумя рангами» [4. с. 204].

В упомянутом выше учредительном указе о создании Верховного тайного совета также содержалось предписание, согласно которому Сенат фактически как государственное учреждение приравнивался к коллегиям, в частности, по этому поводу указывалось, что «из Сената и из других всех Коллегий писать о чем самом важном деле случится, по сему: доношение в Верховный Тайный Совет» [1]. До этого сам Сенат занимал такое высокое положение в структуре государственной власти, что не он составлял докладные записки «наверх», а к нему адресовались такого рода докладные записки от государственных учреждений и отдельных лиц. Уже только это обстоятельство показывает, что статус Сената был значительно, можно даже сказать, что резко понижен. В дальнейшем отношения Верховного тайного совета и Сената некоторое время складывались довольно напряженно, поскольку члены Сената не намеревались сдавать свои позиции просто так, учитывая высокий служебный авторитет Сената среди всех других государственных учреждений и воевод, который Сенат в предшествующие годы приобрел благодаря, конечно, Петру I [6, с. 48].

Однако теперь Сенат уже не являлся органом, на который ставку делала императрица, – ставка была сделана на Верховный тайный совет. Однако этот новый властный орган, будучи провозглашенным, еще не имел достаточно понятного для чиновничьего мира статуса – этот статус следовало еще определить. Так, как явствует из протоколов Верховного тайного совета, 15 февраля 1726 г. на заседание Верховного тайного совета явился Кабинет-Секретарь Макаров и поставил вопрос о том, что следует определиться с тем, какой орган должен быть «правительствующим», учитывая, что в учредительном указе Сенат уже не именовался как «правительствующий», но и Верховный тайный совет, как видно из самого названия этого органа, также не являлся правительствующим. Тогда же был поставлен вопрос о том, каким образовать выбирать в Сенат его членов, а также ряд других вопросов, ведение которых следовало разделить между Сенатом либо Верховным тайным советом [4, с. 35].

По второму вопросу Верховный тайный Совет решил «не обижать» Сенат и предоставил членам его самим выбирать новых членов Сената, однако это право было оговорено условием – свое решение по новым членам Сенат должен был направлять в Верховный тайный совет «для апробации», то есть это была, по сути, форма прямого контроля, поскольку в случае несогласия Верховный тайный совет мог заблокировать решение Сената; ранее такого рода «апробацию» осуществлял только сам император. На том же заседании Верховного тайного Совета 15 февраля 1726 г. обсуждался вопрос, касающийся Сенатской типографии: «печати, которою грамоты, указы и промемории печатаются внутрь Империи со взятием пошлин – где им быть?». Было решено типографию оставить за Сенатом. Как видно, Верховный тайный совет достаточно осторожно относился к ограничению полномочий Сената, не намереваясь низвести его до очень низкого уровня, и это объяснялось, вероятно, тем обстоятельством, что, несмотря на свой высокий ранг и близость к императрице, члены Верховного тайного совета не могли не опасаться членов Сената и других высокопоставленных лиц, которые, если бы массово проявили недовольство, составили бы значительную политическую силу, и еще неизвестно, какую бы позицию заняла в этом случае императрица.

При таких обстоятельствах вопрос о том, какой же тогда орган власти должен быть «правительствующим», пришлось обсуждать еще несколько раз. Некоторая определенность появилась в марте 1726 г., когда на очередном заседании Верховного тайного совета слушали сообщение Герцога Голштинского, который выразил мнение о том, что создание Верховного тайного совета по сути своей не вносило принципиальных изменений в систему центральных органов государственной власти, поскольку новый орган, состоя при императрице, являлся все же совещательным, несмотря на то, что императрица утверждала практически все готовившиеся «верховниками» решения, а Петр II фактически отстранился от текущего управления страной [4, т. 55, с. 93]. Было сформировано мнение о том, что правительствующим органом должен быть Верховный тайный совет, но так как среди государственных учреждений Сенат ассоциировался с центральным правительствующим учреждением, то было решено наделить Сенат иным титулом. С этим была связана и попытка Сената исправить унизительное для себя положение, которая быстро была пресечена. Так, когда 13 марта 1726 г. Верховному тайному совету было сообщено из Сената о том, что Сенат не принимает промеморий от указанных выше трех коллегий (Адмиралтейской, Военной и Иностранных дел), об этом тут же было сообщено кабинет-секретарю Макарову, а через него и императрице. Повеление Екатерины I было следующим: «Сенату отныне писаться Высокий сенат, а не Правительствующий для того, что слово сие „Правительствующий“ непристойно» [4, т. 55, с. 90].

Вероятно, это было сделано с подачи самого Верховного тайного совета и, скорее всего, при участии Меншикова, который, как известно, больше всех недолюбливал членов Сената. Однако Ф. М. Владимирский-Буданов считает, что, помимо титула «высокий», Сенат после указа от 8 февраля 1726 г. стал называться, хотя и неофициально, – «управительный», поскольку Сенату по-прежнему подчинялись все коллегии (за исключением Военной Коллегии, которая по настоянию Меншикова, была выведена из подчинения Сената), и де-факто Сенат, как и ранее, занимался административными функциями, и это направление было основным в его деятельности, и изменилось принципиально лишь то, что теперь Сенат, формируя свое мнение по какому-либо вопросу, требующего высочайшего указания, на пути к императрице должен был посылать его в Верховный Тайный Совет, туда же направлялись и проекты решений, которые требовали санкции самого Верховного Тайного Совета, однако в большинстве своем Сенат в своей текущей работе принимал решения самостоятельно [7, с. 97]. Определенная ясность в статусе Сената появилась с изданием Именного указа 7 марта 1726 г. «О должности Сената» [8].

В этом акте много внимания уделяется порядку работы Сената, но есть и нормативные положении, которые определяют его права и обязанности. Заметим, что прав у Сената было немало, в частности, в п. 4 Указа Сенат наделялся по сути полномочиями высшей судебной инстанции, каковым, собственно, он в дальнейшем и будет оставаться [9]. Вместе с тем несколько раз в Указе определялось, что свое суждение по ряду важных вопросов Сенат должен был представлять в Верховный тайный совет, который брал на себя, когда считал нужным те же судебные функции. В целом из компетенции Сената изымались  наиболее важные функции и дела с передачей их новому органу государственной власти – Верховному тайному совету, и теперь уже Верховный тайный совет направлял Сенату предписания и требовал разного рода сведения.

О значимости Верховного тайного совета говорит и тот факт, что ему подчинялись Главная полицеймейстерская канцелярия и Преображенский приказ [10, с. 93]. Более того, кандидатуры самих сенаторов также стал рассматривать Верховный тайный совет, во многом приравняв Сенат к коллегиям. Что касается последних, то они тем более являли собой подчиненные органы государственного управления по отношению к Верховному тайному совету.

В совокупности полученных полномочий Верховный тайный совет стал обладать уникальным правовым статусом, оказавшись в иерархической лестнице властных структур ниже императрицы (императора), но выше всех других органов, включая Сенат. Такое положение во многом было обусловлено особенностями внутриполитической борьбы различных группировок правящей элиты между собой. Специального закона, регулировавшего полномочия Верховного тайного совета, издано не было. Первоначальные же статусные полномочия были обозначены в отмеченном выше учредительном указе Екатерины I от 8 февраля 1726 г. Исходя из современных представлений о властеотношениях, Верховный тайный совет представлял собой совещательный орган, однако фактически, с учетом особенностей его создания и персонального состава, он по своему влиянию выходил далеко за рамки совещательных функций.

В дальнейшем Екатерина I некоторым образом уточняла статус Верховного тайного совета. Так, актом от 1 января 1727 г. определялось, что Верховный тайный совет имеет лишь «рассуждение» по наиболее важным вопросам, в то время как ранее исходящий от императрицы указ должен был обозначаться как «состоявшийся в Верховном тайном совете»; было сделано также исключение – если ранее все важнейшие вопросы должны были предварительно обсуждаться в Верховном тайном совете, то теперь «разве кто имеет доносить о таких делах, которые никому иному, кроме Нам самим, поверены быть не могут» [10, с. 94]. Можно предположить, что получившая опыт управления государством императрица создавала правовой рычаг, позволявший ей принимать необходимые меры в случае возможного политического обострения.

Что касается распределения полномочий между отдельными членами Верховного тайного совета, то данный аспект не нашел своего регулирования. Равно как формально не определялся председатель Верховного тайного совета. Из учредительного Указа следует, что главой Верховного тайного совета является сама императрица, которая должна была лично проводить совещания членов Верховного тайного совета. Однако фактически Екатерина I лично очень редко проводила заседания Верховного тайного совета, но при этом она одновременно и не назначала своего заместителя. Такой подход, наряду с другими мерами, свидетельствует о том, что Екатерина I отнюдь не намерена была исполнять роль послушной правительницы при могущественных чиновниках. Однако после смерти Екатерины I и опалы Меншикова усилиями Долгоруких (при Петре II) Верховный тайный совет фактически всё же взял на себя функции высшего органа власти при юном и не участвующем в текущем государственном управлении Петре II. В этом контексте в литературе была высказана мысль о то, что при такой конструкции власти имелись элементы разделения властей [11, с. 435], однако с такой точкой зрения трудно согласиться, имея в виду сущность представительной власти, и имея в виду, что члены Верховного тайного совета руководствовались, с большой долей вероятности, прежде всего своими личными интересами [12]. Как бы ни было, но в 1730 г., уже при Анне Иоанновне, Верховный тайный совет был упразднен, – абсолютистская Россия не была готова хоть каким-то образом ограничивать абсолютную власть монарха.

Библиографический список

1.    Указ от 08.02.1726 г. «Об учреждении Верховного Тайного Совета» // ПСЗ-1. № 4830.

2.    Берендтс Э. Н. Несколько слов о «Коллегиях» Петра Великого. Ярославль, 1896.

3.    200-летие Кабинета Его Императорского Величества. 1704–1904 годы. Историческое исследование, проведенное по распоряжению министра императорского двора генерал-адъюнкта барона В. Б. Фредерикса. СПб., 1911.

4.    Сборник Императорского русского исторического общества. Т. 63. Протоколы, журналы и указы Верховного Тайного Совета, 1726–1730 гг. СПб., 1888.

5.    Именной, объявленный из Верховного тайного совета указ от 24/05/ 1727 г. «О доношении по важным делам и по первым трем пунктам Сенату и Верховному Тайному Совету» // ПСЗ-1. № 5078.

6.    Шмурло Е. Ф. Кончина Петра Великого и вступление на престол Екатерины I. Казань, 2013.

7.    Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. Киев, 1905.

8.    Именной Указ от 07.03.1726 г. «О должности Сената» // ПСЗ-1. №4847.

9.    Старков О. В., Упоров И. В. Теория государства и права: учебник (3-е изд., перераб., и доп.). М., 2012.

10.Игнатов В. Г. История государственного управления России. М., 2002.
11.Таловеров С. Ю. Верховный тайный совет в системе высших государственных учреждений Российской империи (1726–1730 гг.) // Пробелы в российском законодательстве. 2008. № 1. С. 434–435.

12.12.Упоров И. В., Кузовлева Г. В. Представительство народа (населения) в органах публичной власти: сущность и политико-правовая характеристика // Общество и право. 2015. № 2 (52). С. 30–34.